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Opinión

Economía política para Dummies o la ley de financiamiento

07/12/2018
Por: Juan Darío García L. profesor Departamento de Economía UdeA

"...los tributos que obligatoriamente tenemos que pagar los ciudadanos para el sostenimiento del Estado, no son un simple cobro fiscal coactivo; es también un pacto político entre gobernantes y gobernados circunscripto a una ética pública y a un compromiso de derechos y deberes..."

Justo por estos primeros días de diciembre una franja importante de la opinión pública sigue expectante por conocer el desenlace de un importante “partido”. Si bien la final pendiente entre Boca vs River tiene a la afición futbolera en ascuas, igual o más apasionante se ha vuelto otro complejo juego que, a diferencia del futbol, tiene más actores (o competidores) en la cancha. En posición de defensa, ataque o contra-ataque, los contendientes pugnan por sus propios intereses y el juez o árbitro suele en ocasiones no cumplir fielmente con sus funciones. En efecto, se trata del trámite de la reforma tributaria o, mejor, la ley de financiamiento de Duque, donde el público espectador (Colombia) permanece igualmente en vilo a la espera del marcador final.

Es claro que las políticas que tienen como propósito imponer tributos a los ciudadanos no son una simple actividad de recaudo por parte de la autoridad política central. Una reforma tributaria es, de hecho, una directa confrontación política entre actores diversos por la distribución de las cargas tributarias de la riqueza socialmente producida. Esto es, en suma, un ejercicio real de economía política que, independiente del modelo económico y político dominante en una sociedad, permea siempre las decisiones públicas más relevantes. En igual sentido se podría hablar de las políticas de crecimiento económico, de las laborales y salariales, de distribución de tierras rurales, entre otras. Se trata, en concreto, de “la economía política de las políticas económicas”.  

Pero el problema principal aquí estriba en que ni Duque ni Carrasquilla, como buenos tecnócratas, han demostrado contar con mínimos conocimientos en economía política. Estos habrían podido evitar que en el primer tiempo del partido su ley de financiamiento sufriera un resultado parcial tan desfavorable. Pero esta ignorancia tuvo un elevado costo político y económico: el mismo Carrasquilla (quien juega de 10 un poco deshidratado por los “bonos de agua”) informa que ha radicado (el 28 de noviembre de 2018) un proyecto de ley con el 50 % menos de lo que esperaba recaudar inicialmente. Pero, ¿por qué goles tan infantiles? ¿Fallaron las líneas defensivas o las de ataque por las puntas? ¿Cuál es el errado enfoque táctico que Duque, como director técnico, no logra enderezar?

He aquí tres lecciones prácticas de economía política (sin IVA) que podrían ser útiles cuando de tramitar, transar y aprobar leyes sobre “impuestos” en Colombia se trata:

Lección uno:
Cuando el propósito es “gravar” o alterar la distribución del ingreso y la riqueza de sus ciudadanos, el Estado tiene el imperativo ético de comunicar inequívocamente a los ciudadanos sus reales propósitos: ¿“todos ponen, todos ganan” o “muchos ponen, algunos ganan”?

La ambivalencia respecto a si es una reforma tributaria o una ley de financiamiento puede no ser casual. Si bien la justificación principal de la propuesta del ley es recaudar para cubrir el déficit fiscal de $ 14 billones, reconocido y aceptado por el mismo Congreso que aprobó el presupuesto 2019, la intencionalidad última del proyecto se encuentra, primero, en Duque candidato: “más salario (para trabajadores), menos impuestos (para empresas)”. Luego como Presidente revela que, además del déficit presupuestal, “su interés también consiste en “resolver ese entuerto de tener un sistema empresarial agobiado por la carga tributaria, y lo que presenta hoy esta ley es una reducción sustancial de la tasa efectiva de tributación para que se generen empleos, se pague mejor y tengamos un mejor entorno de desarrollo empresarial”.

De hecho, en la concepción inicial del proyecto se desprende que la esencia del proyecto es, en blanco y negro, aumentar recaudo (léase impuesto) a los ciudadanos y disminuir costos (léase gravámenes) a las empresas privadas. En última instancia, el Gobierno estaría pensando en resolver la siguiente pregunta: ¿cómo financiar indirectamente una política de incentivos a las unidades productoras de bienes y servicios (las empresas) a partir de un sistema de tributación que tape el hueco fiscal y donde la mayoría de las personas naturales sean sus principales tributarios o contribuyentes? Es por eso que se tramita una “ley de financiamiento” y no precisamente, por ejemplo, una reforma tributaria estructural justa.

Pero esta ambigüedad conceptual ha generado desconcierto en la opinión pública y aun en varios expertos. En el fondo, la ley de financiamiento de Duque, fiel a sus principios económicos que privilegian la empresa, el libre mercado y la competitividad, ha sido diseñada más para reactivar la economía, incentivar la inversión y generar empleos formales. En consecuencia, se tornan improcedentes aquellas críticas según las cuales esta ley no promueve la equidad tributaria (ingreso igual, impuesto igual); no corrige las tendencias regresivas* y asimétricas que tiene el actual régimen tributario; no mejora la distribución del ingreso ni elimina el abultado sistema de exenciones y privilegios a sectores acaudalados. ¡Al olmo no se le pueden pedir peras, reza el conocido refrán!

Lección dos:
El trámite democrático de una ley que toca un tema tan sensible como el ingreso laboral y el de los propietarios del capital, exige no solo un sólido soporte técnico, sino un conocimiento preciso del tipo y las características de la “correlación de fuerzas políticas” existente.

Salvo quizá las normas salariales que regulan las relaciones capital-trabajo (la próxima concertación de salario mínimo), no existe una política pública que más refleje el conflicto propio de la distribución de la riqueza social que una ley que pretenda imponer las respectivas “cargas tributarias” a los principales actores económicos: trabajadores y empresarios. Desconocer la trama política-económica que implica esta realidad es subestimar el peso que desempeñan los procesos y las fuerzas políticas sobre las decisiones económicas.

Los impuestos, es decir, los tributos que obligatoriamente tenemos que pagar los ciudadanos para el sostenimiento del Estado, no son un simple cobro fiscal coactivo; es también un pacto político entre gobernantes y gobernados circunscripto a una ética pública y a un compromiso de derechos y deberes.  

En la primera presentación de la ley de financiamiento, Carrasquilla se concentró con énfasis en realizar una propuesta técnica en cuanto a maximizar el recaudo (la racionalidad tecnocrática), pero minimizó el juego político y legítimo de los intereses cruzados y antagónicos inmersos en una sociedad democrática (la racionalidad política).  Así, nada más inteligente y bien justificado (lo técnicamente correcto) para atacar el exceso de gasto del gobierno, que gravar con un IVA del 18% el 80% de la “canasta familiar”. Ello porque –según el Ministro de Hacienda- no solo es más eficiente y eficaz (de los $14 billones faltantes, se recaudarían $11.3 billones), sino más justo: además de la devolución del IVA a los más vulnerables ($2.6 billones), las personas naturales con ingresos altos aportarían más al fisco, toda vez que el 61.4% del consumo del 10% más rico de Colombia no paga IVA.

No obstante, el desconocimiento de la cancha política donde Duque se jugaría su audaz propuesta de ley de financiamiento fue su primer error (autogol). En primer lugar, en ausencia de un consenso claro entre los diferentes partidos políticos, el hecho de no haber tenido en sus líneas defensivas a jugadores de su propio equipo (o partido político) reveló una flagrante ingenuidad. Por otra parte, con o sin “mermelada”, prebendas o favores burocráticos, las lógicas e ideologías de los actores políticos en el Congreso son distintas a los cálculos de la tecnocracia especializada, máxime cuando están en juego el consumo de una frágil e incipiente clase media, así como los intereses económicos de la pequeña, mediana y gran empresa. En suma, la dupla Duque-Carrasquilla no sólo perdió la iniciativa económica y política de la ley (el control del balón), sino que les dio el pase-gol a muchos congresistas y partidos políticos -a menos de un año de las elecciones regionales- de presentarse ante la opinión política como los adalides de los sectores populares de la patria.

Lección tres:
Las leyes orientadas a la redistribución de las cargas tributarias entre los distintos sectores de la sociedad son susceptibles de modificación en virtud de la capacidad de negociación o lobby de los actores económicos más poderosos.  

Independiente de los fines o propósitos de una reforma que verse sobre impuestos o tributos en una sociedad, el poder económico suele utilizar todas sus influencias para incidir en las decisiones del poder político. Desde luego que otros agentes o sectores de la sociedad igualmente están en capacidad política de intervenir para mejorar o defender sus propios intereses. Todo dependerá de las “reglas del juego” definidas en los escenarios donde se tramitan ese tipo de reformas y de la habilidad persuasiva del gobierno central para transar con los actores involucrados.

De manera particular y quizás por ignorar las lecciones anteriores, el gobierno de Duque entra a la segunda parte del partido con una gobernabilidad debilitada, mientras trata de salvar lo que le queda aún de su ley de financiamiento. De una propuesta inicial donde la elevación de las tarifas del IVA a la mayoría de los productos de la canasta familiar y la extensión del impuesto sobre la renta a las personas naturales, era responsable de cubrir más del 80% de déficit fiscal ($14 billones), se pasa a otra donde el IVA (por ejemplo, el plurifásico a las cervezas y gaseosas, a la vivienda usada mayor a $ 918 millones, a los trabajadores independientes), el impoconsumo a las motos hasta 200 cc y el impuesto a personas naturales (nuevas tarifas para ingresos altos, impuesto al patrimonio y dividendos a residentes, etc.) representan solo alrededor del 40% de dicho déficit.

Todo lo anterior sin olvidar que la otra cara de la ley de financiamiento insiste, de una lado, en la disminución gradual de la tarifa de renta a las personas jurídicas y, del otro, en la aplicación de apoyos y/o subsidios a los dueños del capital (descuentos del IVA en adquisición de bienes de capital, disminución de renta presuntiva para las empresas y descuentos de ICA, entre otros.) Los cálculos preliminares de lo que deja de recibir el erario público, gracias a estos incentivos tributarios, asciende a $9 billones (el 64% del total del hueco fiscal que el gobierno buscaba tapar inicialmente).

Pero detrás de estas proyecciones tributarias planteadas en la segunda versión de la ley de financiamiento, donde el Gobierno aceptó recaudar sólo $ 7.5 billones, se evidencia un pulso en clave de economía política. Con el fantasma de la “regla fiscal” (el compromiso institucionalizado de reducir cada año el déficit fiscal) y la premisa de proteger al máximo la financiación de los programas sociales, el gobierno central vuelve al Congreso con su credibilidad cuestionada para enfrentar la consabida presión de lobby sobre los legisladores por parte de todos los sectores que pujan por ganar o proteger sus intereses económicos. Todos ellos vigilantes, sobre todo las grandes corporaciones empresariales, de que en el azaroso tránsito legislativo no vayan a perder sus beneficios con más impuestos (goles o “micos”) segundos antes del pitazo o “pupitrazo” final.

Nota final antes de cerrar edición: se informa que el impoconsumo a motos de demanda popular y el IVA a empleados independientes no harán parte de la ley de financiamiento. Gol para el Gobierno: sólo recaudaría aproximadamente $6.9 billones. ¿Cuál será el lobby más poderoso: el cervecero o el de los “gastos de representación” de los profesores universitarios?   
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*“La tarifa efectiva sobre los ingresos laborales es, en casi todos los ingresos del periodo 2000-2014, mayor que la tarifa efectiva sobre los ingresos de capital” (Rodríguez y Ávila, 2017).

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Nota

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