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jueves, 23 de mayo 2019
23/05/2019
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Proyecto Política Pública DAGRD y Estrategia Municipal de Respueta a Emergencias

Proyecto: "Formulación de la Política Pública de Gestión del Riesgo de Desastres y la formulación de la Estrategia Municipal de Respuesta a Emergencias".

 

Introducción

La gestión del riesgo de desastres (en adelante GRD) ha adquirido gran importancia en las últimas décadas en el contexto internacional, la consigna de “las amenazas son naturales, los desastres no” (Blaikie, 1994 en Lampis, 2010, p.6) ha guiado el accionar de actores estatales, sociales y comunitarios alrededor del mundo.


Con mayores o menores avances, los Estados han dispuesto una parte de su accionar, no solo a la atención de desastres, sino también al conocimiento y reducción de estos. En Colombia, mediante la Ley 1523 de 2012, se adoptó la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se estableció el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. Dicha ley define en su Artículo 1 la gestión del riesgo como un “proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible1 y establece que es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano”2.


Particularmente en la ciudad de Medellín, mediante el Decreto Municipal 1240 de 2015, se estableció el Sistema Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres (SMGRD) que acoge al Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Desastres de Medellín-DAGRD, creado en el año 2011, como instancia de dirección del Sistema. Este decreto define al SMGRD como “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias, de políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismo, así como la informaciónatinente a la temática que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el territorio municipal”3.


El SMGRD de la ciudad cuenta con el Plan Municipal de Gestión de Riesgos de Desastres de Medellín 2015-2030 (PMGRD). Este define como visión a 2030 que “Medellín será un territorio seguro, sostenible y resiliente, que conoce los riesgos de desastres, los reduce, se prepara y se adapta ante potenciales daños, valora y protege la vida, el patrimonio natural y cultural, innova tecnológicamente con miras a la adaptación y la convivencia segura con el riesgo, reconoce y potencia el tejido sociocultural y las capacidades de los habitantes para fortalecer la gobernanza del riesgo”4. Dicho Plan es en la actualidad la principal herramienta de direccionamiento de la GRD en la ciudad y define como instancia de coordinación y orientación los Comités Comunitarios de GRD-CCGRD, los Comités Educativos para GRD-CEGRD y los Consejos Sectoriales para la GRD-COSEGRD.

Ante la necesidad de definir y articular lineamientos políticos y de procedimiento que orienten, articulen y armonicen la participación de los diferentes actores estatales, sociales y comunitarios en el SMGRD; el DAGRD contrató en septiembre de 2018 al Instituto de Estudios Políticos (IEP) de la Universidad de Antioquia, para la formulación de la Política Pública de Gestión del Riesgo de Desastres para la ciudad de Medellín. En consecuencia, el IEP diseñó una estrategia metodológica que retoma el acumulado de experiencias en formulación de políticas públicas del pasado, en temas como el desplazamiento forzado y la comunidad LGTBI, y el cúmulo de reflexiones académicas que ha logrado en décadas de investigación sobre el accionar de actores estatales mediante las políticas públicas.


El diseño metodológico propuesto por el IEP para la formulación de la Política Pública de GRD para la Ciudad de Medellín se dirige por el principio de participación. Se espera que los actores sociales y comunitarios participen del proceso: conociéndolo, informándose, asistiendo a los talleres de caracterización, y sobre todo, que interlocuten. La interlocución es entendida en este proceso como la construcción de diferentes niveles de acuerdos políticos entre los actores partícipes e interesados en la GRD.La estrategia metodológica del IEP para la formulación de la política pública de gestión del riesgo de desastres se compone de fases: La primera, direccionada a la caracterización del problema de política pública y la segunda, dirigida a la generación de acuerdos sobre los contenidos de la política. Consecuente con lo anterior, se han planteado dos rondas de talleres para la participación e interlocución de los actores.

Para el desarrollo de los talleres se ha propuesto el envío previo de documentos insumos a los actores participantes. Dichos documentos buscan entregar elementos suficientes y necesarios para la discusión a desarrollar. Este primer documento insumo realiza un breve recorrido por el contexto internacional, nacional y municipal de la GRD, mencionando los principales elementos e hitos en este tema. Presenta luego diversas problemáticas o necesidades en relación a la GRD que hacen necesaria en la actualidad la formulación de una política pública y finalmente presenta con mayor detalle la estrategia metodológica a desarrollar.

 

¿Porqué surge el proyecto?


Para definir y articular lineamientos políticos y de procedimiento que orienten, articulen y armonicen la participación de los diferentes actores estatales, sociales y comunitarios en el SMGRD, el DAGRD contrató en septiembre de 2018 al Instituto de Estudios Políticos (IEP) de la Universidad de Antioquia, para la formulación de la Política Pública de Gestión del Riesgo de Desastres (PPGRD) y la formulación de la Estrategia Municipal de Respuesta a Emergencias (EMRE) para la ciudad de Medellín.


El diseño de la PPGRD busca aportar al proceso de fortalecimiento de las capacidades instaladas del Municipio de Medellín para la GRD, a partir de un enfoque social y político, garantizando la participación e interlocución de los actores del SMGRD (institucionales, sociales, comunitarios y académicos).


¿Qué se busca con el proyecto y sus resultados?


Propiciar cambios y/o ajustes institucionales a favor de una ruta en la que se reconozca, apoye y fortalezca las acciones de todos los actores partícipes del SMGRD. Esto enmarcado en un enfoque poblacional y territorial de diseño y formulación de políticas públicas, en el que se identifican las capacidades, capitales y agendas de los diferentes actores, y las necesidades y potencialidades de cada territorio.


¿Cuál es la metodología que se encuentra en desarrollo?


El proceso precisa la participación de los distintos actores en los espacios de caracterización y concertación de la política. Ello con el fin de generar insumos que posibiliten avanzar en:
•    Análisis del sistema municipal de gestión del riesgo de desastres: descripción de los actores, enfoques, prácticas, programas y proyectos y relaciones entre sí de cara a la PPGRD.
•    Tendencias y enfoques de políticas públicas e intervenciones en la GRD.
•    Lineamientos a futuro de la PPGRD de Medellín


Acciones que actualmente se desarrollan y en las que todos pueden participar:

 

  • Reuniones y talleres con actores del SMGRD
  • Diagnóstico, estudio, análisis y sistematización de las distintas fuentes
  • Diseño y Formulación de la política pública y de la Estrategia Municipal de Respuesta
  • Mesas de interlocución para la construcción y validación del diseño de la PPGDR y de la EMRE

 

Contexto internacional de la gestión de riesgos de desastres

Tanto a nivel internacional como regional, desde la década de 1990 se ha venido presentando un cambio en el paradigma para el abordaje de los desastres. Por consiguiente, el énfasis de las acciones frente al problema se empezaría a enfocar en el riesgo como factor que predispone al desastre, a diferencia de las visiones anteriores que se centraban en el agente perturbador o el evento de ocurrencia del desastre. Esta última perspectiva fue la que predominó durante décadas y era llamada “administración del desastre”. Por su parte, el enfoque de la gestión riesgo partía de la premisa que el riesgo era socialmente construido, debido a que los desastres no ocurren sin la previa existencia de una situación de riesgo, la cual no solo permite la ocurrencia del desastre sino que determina también la dimensión de sus impactos. De esta manera, el riesgo y sus factores se convirtieron en elementos indispensables para entender cómo se “construyen” los desastres, y determinar sobre qué se debe incidir para evitar la ocurrencia de un desastre o reducir sus efectos (Gellert-de Pinto, 2012). Asimismo, se empezaría a relacionar el riesgo de desastres a los problemas del desarrollo y planeación del espacio urbano (Herzer, 2011; Thomas, 2011).

En el escenario internacional el Marco de Acción de Hyogo, presentó un cambio en el enfoque, pasando de una perspectiva de alivio reactivo frente a las emergencias a un abordaje proactivo, interviniendo antes de que la amenaza se transforme en desastre; es decir, a partir del riesgo. Estas estrategias promovidas en Hyogo estaban encaminadas a la Reducción del Riesgo de Desastres en la planificación del desarrollo (Baas, Ramasamy, de Pryck, y Battista; 2009). Estas nuevas dimensiones para el abordaje de la problemática de los desastres la retomaría el Marco Sendai.


El Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, es el resultado de un esfuerzo mundial a través de Naciones Unidas que se consolidó luego de las consultas que comenzaron en el año 2012 pero que, a su vez, tenían antecedentes en el “Marco de Acción de Hyogo para 2005-2015”. El Marco de Sendai se orienta al fortalecimiento de la gobernanza para la gestión del riesgo de desastres, lo cual para el caso de esta política pública es central en términos de democracia y participación.


De esta manera, el Marco Sendai, con base en la experiencias de Hyogo, hace recomendaciones para los Estado en relación a cuatro prioridades para la GRD, a saber: Prioridad 1: Comprender el riesgo de desastres. Prioridad 2: Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo. Prioridad 3: Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia. Prioridad 4: Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y para “reconstruir mejor” en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción (ONU, 2015).


Este Marco concibe una serie de orientaciones para los gobiernos nacionales y locales que buscan priorizar acciones institucionales. En lo local, las directrices van encaminadas a la formación de funcionarios, comunidades y voluntarios; y a dialogar e intercambiar conocimiento con académicos. Así mismo, se llama la atención sobre el tema de la innovación y el desarrollo tecnológico para la gestión de las amenazas y el riesgo.

Contexto nacional de la gestión de riesgos de desastres


En lo nacional está la Ley 1523 de 2012, dicha Ley se propuso retomar la normatividad internacional y las experiencias existentes en el país, por lo menos desde 1985. Esta ley, además de comprender la GRD como un “proceso social”, concibe la gestión del riesgo como un proceso participativo y garantista de derechos como la igualdad y la diversidad cultural.


Posterior a esta Ley se trazan las rutas de acción a través del Plan Estratégico (Para la GRD) de la Unidad Nacional para la gestión del riesgo de desastres 2013, realizando las consideraciones generales, las definiciones, se establecen responsabilidades y principios para la implementación de la política nacional. Posteriormente se aprueba el “Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres 2015- 2025”, con un enfoque de cambio climático. Este Plan se basa en los asuntos programáticos de la política pública, metas, estrategias, coordinación, recursos,    financiamiento y evaluación.

Aunque pueden existir críticas en el orden nacional por la falta de recursos y mayores compromisos institucionales para la GRD, la normatividad existente muestra un avance significativo en los últimos 10 años en la materia; esto, sin embargo, tiene un desarrollo diferenciado en los espacios territoriales, como es el caso del municipio de Medellín, donde también existen avances particulares que se retomaran a continuación.

Contexto municipal de la gestión de riesgos de desastres

Medellín ha incorporado el avance conceptual del Marco de Sendai respecto a “gestionar el riesgo de los desastres” y no solo de atender o gestionar “el desastre”, lo que quiere decir, que hay acciones previas que buscan evitar el riesgo y garantizar los derechos de la población, reconociendo las particularidades de los territorios que habitan.

En lo local está el Acuerdo 59 de 2011 con el cual se crea el DAGRD, el CMGRD y el Fondo Municipal para la Gestión del Riesgo de Emergencias y Desastres. Este fue un acuerdo pionero que adoptó tempranamente discusiones que se venían presentando en diferentes lugares del mundo y que años después, llevarían a decisiones similares en otros territorios. En este acuerdo se avanza en la estructura del DAGRD, en la coordinación local y en la financiación, esto basado en un importante acumulado que tenía la ciudad con precedentes institucionales en materia del GRD que datan por lo menos desde 1975, y que desde 1994 había asumido el Sistema Municipal a Atención de Desastres (SIMPAD), reemplazado posteriormente por el DAGRD.

En el año 2015 se aprueba el Decreto Municipal 1240, por medio del cual “se establece el Sistema Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres, se reestructuran sus instancias de dirección, coordinación y orientación”, es decir, se precisan asuntos en el enfoque social de atención del riesgo, así mismo “se adopta el Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres –PMGRD- y el Sistema Municipal para la Respuesta a Emergencias -EMRE- y el Sistema Comando de Incidentes –SCI-“. Se trata de una serie de avances en materia institucional y de política en torno a la gestión del riesgo y el desastre, que se consolidó en el año 2017.

En dicho año, se aprueba el “Plan Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres (PMGRD) 2015-2030”, en el cual, a diferencia de los anteriores, hay un avance significativo en términos conceptuales y desde los enfoques en la orientación de la Gestión del Riesgo. Si bien en la normatividad anterior se mencionaba, en esta ocupa un lugar importante en sus consideraciones, partiendo del Marco de Sendai y aprovechando el acumulado local, estimando los escenarios de riesgo en los que se incluyen: las amenazas, la vulnerabilidad, el riesgo sistémico y medidas, así como la estrategia general y los resultados de intervención. En este plan se hace un profundo estudio en el que se cruzan variables sociales, demográficas y territoriales para hacer consideraciones más precisas sobre el riesgo y su gestión en la ciudad, abarcando cada una de las zonas y corregimientos que la componen.


De este modo, el Plan identifica escenarios de riesgo para la ciudad, dividiendo el territorio urbano en seis zonas: Nororiental, Noroccidental, Centro Oriental, Centro Occidental, Suroriental, Suroccidental y define una zona especial constituida por la franja del Río. Para el territorio rural define dos márgenes del Valle de Aburrá: La occidental, que cubre los corregimientos de San Sebastián de Palmitas, San Cristóbal, Altavista y San Antonio de Prado. En la margen oriental cubre el corregimiento de Santa Elena. En esta división se establecen los escenarios más susceptibles al riesgo y se señalan los tipos de amenazas presentes en cada territorio.


Así mismo, está el Plan de Ordenamiento Territorial -POT- y los planes de emergencia de las comunas y corregimientos. Estos avances si bien son significativos, en la actualidad requieren del diseño de una Política Pública que retome todos esos logros, posibilite mejoras en lo existente y logre abordar lo que aún hace falta, esto es, según el Marco de Sendai y la misma normatividad nacional, la gobernanza en la gestión del riesgo y la consolidación del enfoque participativo y comunitario.

Política pública para la gestión del riesgo de desastres de Medellín


El Estado colombiano concibe la participación de los actores privados, sociales y comunitarios en la gestión del riesgo de desastres desde una formulación compuesta por distintas escalas o niveles de acción. Sin embargo, aunque los espacios de coordinación entre actores institucionales y no institucionales han sido determinantes en la puesta en marcha de los sistemas de GRD, tanto a nivel nacional como local, existen en la actualidad posturas de actores que, preocupados por la GRD en sus territorios, han formulado otras propuestas sobre lo que hasta el momento, los actores estatales han establecido como riesgo, vulnerabilidad y capacidades.

Lo anterior evidencia que la gestión del riesgo de desastres en la vida social, política y comunitaria de Medellín, ha adquirido importancia estratégica en los años recientes, lo que conlleva a actualizar y diseñar las herramientas normativas y administrativas que faciliten y promuevan la GRD, considerando los acumulados históricos, tanto comunitarios como institucionales. En consecuencia, se ha notado en los últimos años, un creciente avance académico, institucional y normativo que parte de comprender la gestión del riesgo como un asunto social y político que supera la visión tradicional de atención y prevención de desastres. Estos nuevos enfoques llevan a comprender la GRD de manera más integral, relacionada y articulada con otros aspectos de la vida cotidiana de las personas, las comunidades y los territorios que habitan y por ende, atravesada por cuestiones estructurales como la desigualdad y la pobreza.

En esa media, el diseño de la política pública de GRD busca aportar al proceso de fortalecimiento de las capacidades instaladas del Municipio de Medellín para la GRD, a partir de un enfoque social y político, garantizando la participación e interlocución de los actores del SMGRD (institucionales, sociales, comunitarios y académicos).

¡Usted hace parte del proceso, lo invitamos a participar en las actividades!

 

Contrato Interadministrativo 4600077197 celebrado entre el Departamento Administrativo de Gestión del Riesgo de Medellín-DAGRD y el Instituto de Estudios Políticos de la Universidad de Antioquia

 

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